III конференция "Гражданское общество - детям России" 16-17 декабря 2003г.

Павлова Н.Г. Реализация прав ребенка в России (аналитическая записка)

Реализация прав ребенка в России (аналитическая записка)


Павлова Н.Г., Петрозаводск

Региональная общественная организация «Карельский Союз защиты детей»


Если проанализировать нормы Конвенции ООН о правах ребенка на предмет их выполнения в России, то окажется, что большинство этих норм не выполняется или выполняется частично. В чем причина такой ситуации? Традиционно органы власти, должностные лица и отдельные граждане считают, что причина такого положения детей – недостаток финансовых средств, слабая экономика. На самом деле причина совсем в ином. А именно, в несовершенстве внутреннего (прежде всего семейного) законодательства, в отсутствии единого органа власти, обязанного обеспечить защиту детей, и в нравственном состоянии всего нашего общества, в котором дети в числе семейных ценностей откатились с 1-го на 3-4 место.

В данной аналитической записке я остановлюсь на несовершенстве семейного законодательства, так как вижу значительный резерв неиспользованных возможностей Союза в части инициатив и предложений, направленных на его изменение.

Ребенок в семье

Статья 18 Конвенции ООН – это основная статья, регламентирующая роль и ответственность родителей за воспитание и развитие ребенка, и роль и ответственность государства за обеспечение учета наилучших интересов ребенка в семье. Казалось бы, в Семейном Кодексе РФ эти положения закреплены и развиты целым рядом статей, глав и разделов: установлены права и обязанности родителей, введены алиментные обязательства родителей, установлены права детей на жизнь и воспитание в семье, на общение с родителями после развода, право на защиту от родителей, в качестве одной из мер которой определено лишение родителей родительских прав. И большинство из установленных СК РФ этих норм действуют, но как? Как и на сколько учитываются наилучшие интересы ребенка?

Вот пример. Семья полная (есть оба родителя), по всем существующим меркам благополучная: в семье достаток, родители образованные и непьющие, двое детей, причем, один уже взрослый и живет отдельно, дочь- старшеклассница, учится хорошо. Но в этой семье царит дух авторитарности – беспрекословное подчинение воле родителей, строгая дисциплина, абсолютное послушание младших старшим. А родителей все больше не устраивает отношение девушки к учебе, не устраивают ее друзья. Они замечают, что девушка их обманывает в отношении оценок, что она нарушает установленный строгий режим: быть дома не позднее 7 вечера. Им кажется, что ситуация начинает выходить из-под их контроля. Однажды отец не выдерживает и избивает дочь. Дочь уходит из дома и живет у друзей. Она уже почти взрослая, она обижена и унижена. Она не может больше мириться с несправедливостью, с насилием и оскорблениями и не хочет возвращаться домой. Но что ей делать в этой ситуации. К кому ей обратиться за помощью? Кто ее защитит? Родители через милицию объявляют розыск дочери, врываются в дома ко всем ее друзьям, обыскивая помещения. Обвиняют школу и педагогов в укрывательстве дочери. Кто должен объяснить родителям их неправильное поведение в отношении почти взрослой дочери, кто должен предупредить об ответственности, о возможности потерять дочь при продолжении такого неадекватного поведения? Кто предупредит суицид? Казалось бы, что СК РФ статьей 56 отвечает на данный вопрос: «При нарушении прав и законных интересов ребенка, в том числе … при злоупотреблении родительскими правами, ребенок вправе самостоятельно обращаться за их защитой в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста 14 лет в суд». Но это в теории, а на практике действует другая статья того же СК РФ 121, согласно которой органы опеки и попечительства над детьми занимаются защитой прав только тех детей, которые остались без родительского попечения. Но, если даже четко и не двусмысленно вменить чиновникам отдела опеки функции защитников всех детей, нуждающихся в защите от своих родителей, то выполнить они это не смогут, так же как не могут лечить людей чиновники горздрава и учить детей чиновники комитета по образованию. Определять меры защиты детей должны социальные работники специальных учреждений в структуре муниципальной власти с подчиненностью ведомству социальной защиты, которого у нас в России уже нет по существу. Именно социальные работники должны заниматься подобными проблемами, консультировать родителей и детей, улаживать семейные конфликты, привлекать органы внутренних дел, если потребуется, совместно с ними привлекать к уголовной ответственности родителей, допускающих жестокое обращение с детьми. Такие учреждения должны работать и на сохранение семей, на предупреждение разводов.

Второй пример. Семья распалась, двое детей, отец не помогает, мать подала на алименты. Но отец не хочет платить на детей треть заработка водителя троллейбуса, и он уходит работать водителем маршрутного автобуса к частнику. Теперь он зарабатывает не 4 тысячи, а 10-15 тысяч в месяц, но это фактически – «черным налом», а по ведомости всего 500- 600 рублей в месяц, вот с них он и платит 150 рублей алиментов на 2-х детей. Мать обращается в суд и просит суд назначить алименты в твердой денежной сумме, исходя из действительных минимальных потребностей детей, но судья отказывает ей в этом, ссылаясь на СК РФ: «Статью 83 о взыскании алиментов в твердой денежной сумме применить нельзя. Вот, если бы у ответчика был бы не постоянный заработок, или его не было бы вовсе, или он был бы в валюте, тогда можно, а так как ответчик представил справку о наличии постоянного заработка, то только в процентном отношении от него можно получать алименты». Волнует ли судью судьба детей, которым отец выделяет в качестве содержания по 75 рублей в месяц? Может быть, и волнует. Знает ли она о равной ответственности и обязанностях родителей, установленных Конвенцией ООН? Наверное, знает, тем более что и СК РФ статьей 61 установил равенство прав и обязанностей обоих родителей. Но это все в законе, а на практике (в том числе и судебной) все иначе. Что надо сделать, чтобы изменить такое положение? Надо законодательным путем установить, что алименты на содержание детей не могут быть ниже половины прожиточного минимума для ребенка, в том случае, если мать может с помощью своего дохода закрыть вторую половину данного минимума.

Третий пример. Семья распалась по причине жестокости отца: он избивал жену и ее дочь от первого брака (это установлено в уголовном порядке), он по существу обокрал мать детей под предлогом выгодного их вложения, забрав все сбережения, оставшиеся у нее после смерти первого мужа. Отец на основании статьи 61 СК РФ о равенстве прав обоих родителей добился в судебном порядке права 3 раза в неделю общаться с двухлетним ребенком у себя дома по полдня. Ребенок боится отца, не хочет идти с ним. Это раздражает отца, и он подает новый иск об изменении порядка встреч, требуя теперь оставления с ним сына и на ночь. Мать обращается к психологам в муниципальный Психолого-педагогический Центр с просьбой обследовать всех участников конфликта и дать свое заключение для суда о целесообразности или нет такого долговременного пребывания малолетнего ребенка с отцом, имеющим жестокие наклонности. Центр выявляет психическую травмированность ребенка, его подавленность, страх по отношению к отцу и дает заключение о необходимости приостановить контакты ребенка с отцом. Мать подает встречный иск в суд об ограничении отца в родительских правах. Но такое заключение специалистов Центра не устраивает чиновницу отдела опеки: она составила о данной ситуации иное мнение. Она считает, что все дело в тех деньгах, которые присвоил отец, что мать мстит отцу ребенка и специально настраивает малыша против отца. И ее мнение скорее всего будет на суде решающим. Мать в панике: она спрашивает чиновницу, как я смогу оторвать от себя плачущего сына и отдать его отцу? Но чиновницу это не волнует. Как не волнует и то, что отец не платит алименты, не проявляет действительной заботы о ребенке. И так будет до тех пор, пока чиновникам будет дозволено вершить судьбы детей своими формальными подходами, чиновничьими способами и мерами. Вывод: необходима реорганизация органа опеки и попечительства над детьми с закреплением функций этого органа за системой социальной защиты, с введением в систему органа опеки и попечительства «полевых социальных работников», работающих непосредственно с детьми и семьей, с введением данных норм в СК РФ.

Ребенок вне семьи

Конвенция ООН статьями 9, 20, 21 закрепляет право детей на жизнь в родительской семье и на иное устройство детей, лишенных родной семьи, с учетом «наилучших интересов ребенка в первостепенном порядке». То есть, Государство должно делать все возможное, чтобы сохранить для ребенка его семью. В случае невозможности этого стремиться устроить ребенка в иную семью. Казалось бы, статья 123 СК РФ соответствует таким требованиям Конвенции. Но, между тем, в России около 0,5 % всех детей содержится в сиротских учреждениях. В Карелии этот процент выше примерно в 2 раза: около 1 % всех детей в возрасте до 18 лет содержится в домах ребенка, детских домах, интернатах и в специальных дошкольных группах для детей, оставшихся без попечения родителей. Около 0,5 % детей России содержится в домах-интернатах для детей-инвалидов. В Карелии процент таких детей выше примерно в 1,5 раза: более 0,8 % детей Карелии содержится в специальных учреждениях для детей-инвалидов.

По официальным данным только 25% бюджетных средств, выделяемых на содержание ребенка в интернатном учреждении, тратятся лично на ребенка, а остальные 75% идут на поддержание системы учреждений. Но главным результатом работы этих учреждений и этих бюджетных затрат является отрыв ребенка от семьи и родных и подготовка неприспособленных к самостоятельной жизни глубоко несчастных людей.

Усыновление. В России практически не развивается система российского усыновления детей. Причиной такого положения является несовершенство законодательства, незаинтересованность должностных лиц в изменении ситуации, формализм, отсутствие профессиональных навыков и методик работы.

Пример. В общественную приемную нашей организации обратилась за помощью бездетная семья граждан Л. Они с 1993 года стояли в очереди на усыновление ребенка. В 1999 году их сняли с очереди по причине малого дохода семьи: низкая заработная плата у мужа и жены. В 2002 году материальное положение семьи улучшилось, и семья снова подала заявление на усыновление ребенка. Чиновники по охране прав детей Комитета по образованию г. Петрозаводска провели обследование жилищных условий в однокомнатной благоустроенной квартире семьи Л. и дали отрицательное заключение на том основании, что в однокомнатной квартире не созданы условия для проживания ребенка: «Отсутствует место для сна, отдыха, занятий ребенка». Заверения о том, что в случае положительного решения и включения семьи в число кандидатов на усыновление все условия для ребенка будут созданы, во внимание чиновниками не были приняты. Такой чисто формальный подход характерен (для большинства регионов России) для работы «органа опеки и попечительства» в современном его виде. Развитию усыновления детей за границу в ущерб внутреннему способствует и наличие в российском законодательстве такой нормы как «тайна усыновления». Тайна усыновления установлена статьей 139 СК РФ, и это противоречит самому духу Конвенции ООН о правах ребенка, так как вводит норму, которая основана на обмане ребенка, на лишении его права знать свое происхождение, свои корни. По существу эта норма лишает возможности осуществлять преемственность воспитания с учетом этнического происхождения, религиозной и культурной принадлежности ребенка и его кровных родителей. Заявление о том, что тайна усыновления введена в интересах ребенка, является чистой воды лукавством, так как никакая тайна не может компенсировать отсутствие любви и подлинной заботы, а отсутствие тайны не может умалить чувства взаимной привязанности и любви между ребенком и его усыновителями. Знания детей о наличии в прошлом или настоящем его кровных родителей, знание своей родословной делает ребенка только богаче, а его дальнейшую жизнь более перспективной. Нельзя построить ничего основательного на нетвердом фундаменте лжи. Тайна усыновления в нашей стране создана и существует ради спокойствия и благополучия взрослых – усыновителей. Чаще всего это компенсация неполноценности семьи. На этих основах строится вся система отечественного усыновления детей с учетом мотивации, направленной не на обеспечение наилучших интересов ребенка, а на обеспечение наилучших интересов усыновителей. Поэтому не организована система подготовки и отбора усыновителей, система консультативной помощи и поддержки семьям усыновителей. Именно поэтому не развивается внутреннее усыновление, и часты случаи отмены усыновления в судебном порядке («ах, не того дали»), а российские дети в массовом порядке отправляются за границу. Вывод: надо изъять из СК РФ нормы «тайна усыновления» (ст. 139) и «отмена усыновления» (ст.140). Усыновители так же как родители могут лишаться родительских прав в соответствии с нормами, установленными СК РФ.

Опека, попечительство. Семьи, в которые помещают детей, лишенные родительской опеки, сегодня являются в основном опекунскими, где опекунами становятся, как правило, бабушки и дедушки. То есть, те самые родители, которые очень часто не смогли должным образом воспитать собственных детей. Система назначения опекунских пособий такова, что не способствует передаче детей родственникам при наличии живых родителей, не выполняющих свои родительские обязанности. Кроме того, органы опеки часто нарушают прав детей, лишенных родительской опеки, на получение государственного содержания.

Пример. Пока одинокая мать-наркоманка отбывала наказание за распространение наркотиков, бабушка-опекун получала средства на содержание опекаемого внука. Но как только мать вернулась из мест лишения свободы, выплаты прекратились, хотя бабушка осталась опекуном. Чиновники от органа опеки объяснили это тем, что мать не лишена родительских прав и должна содержать сына, но снять опеку они не решаются, так как мать не надежна. Знают ли чиновники, что они нарушили российское Положение о порядке назначения и выплаты средств на содержание подопечных детей? Конечно, знают. Согласно этому Положению назначаются и выплачиваются средства на тех детей, родители которых умерли, лишены родительских прав, или страдают такими заболеваниями, которые препятствуют выполнению родительских обязанностей (наркомания и др.). Но чиновники переадресуют свои функция по защите прав детей на получение государственного содержания на опекунов, более того, своими нормативными актами (Постановлениям Главы самоуправления) лишают детей их законных прав. Вывод: необходима реорганизация органа опеки и попечительства над детьми с закреплением функций этого органа за системой социальной защиты, с введением данных норм в СК РФ, с установлением норм ответственности для должностных лиц за невыполнение своих обязанностей по социальной защите детей.

Жилье для сирот. В Общественную приемную Карельского Союза защиты детей постоянно поступают обращения от бывших сирот, не имеющих жилья. Большинство таких обращений идет из г. Петрозаводска. Здесь сироты состоят в списке на получение жилья с 1989 года. Из этого списка получают жилье только те граждане, которым удается отстоять свое право в судебном порядке (как правило, с помощью нашей правозащитной организации). Очереди сирот на получение жилья в соответствии с действующим законодательством не должно быть вовсе, так как в соответствии со статьей 37 ЖК РФ, статьей 8 ФЗ «О дополнительных гарантиях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» , сироты должны получать жилье вне очереди, сразу же по выходу из сиротского учреждения. Отказ в предоставлении жилья сиротам является и нарушением их конституционного права на жилье, которых когда-то эта же администрация (местная власть) лишила закрепленного жилья, передав его другим лицам или разрешив его продать.

Пример: В Общественную Приемную КСЗД обратилась гр. П. (19 лет) из числа детей-сирот. В свое время он вместе с матерью был собственником квартиры в г. Петрозаводске. В феврале 1995 года мать получает в органе опеки и попечительства над детьми (обязанный по закону охранять и защищать права детей) разрешение на продажу этой квартиры, через месяц ее продает, а в июле того же года тот же орган по опеке и попечительству по причине алкоголизма лишает мать родительских прав и определяет бездомного мальчика в детский дом. Сейчас молодой человек хочет создать семью, но он не имеет жилья, имеет всего лишь койку в общежитии. П. обратился за помощью в Прокуратуру, но Прокурор города не нашел оснований для вмешательства, так как мать лишила сына его собственности с разрешения органа опеки – органа защиты прав детей. Вывод: необходима реорганизация органа опеки и попечительства над детьми с закреплением функций этого органа за системой социальной защиты, с введением данных норм в СК РФ, с установлением норм ответственности для должностных лиц, не выполняющих Закон.

Государственная защита детей

Конвенция ООН статьей 27 устанавливает право детей «на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития». В соответствии с эти устанавливает и обязательства для Государства. В этом плане СК РФ статьей 150 устанавливает для детей, находящихся под опекой граждан, полное государственное обеспечение. Правительство РФ своим Постановлением № 409 приравнивает детей, находящихся под опекой, по уровню государственного обеспечения к детям, находящимся в детских домах и интернатах. Но в Республике Карелия (как, наверное, и во всей России) допускаются массовые нарушения прав детей, лишенных родительского попечения, на получение государственного содержания. Особенно это касается величины средств на содержание подопечных. В г. Петрозаводске эта сумма средств до недавнего времени была в 2 раза меньше величины, установленной в соответствии с действующим законодательством. Только по г. Петрозаводску, где проживают 500 детей, находящихся в опекунских семьях с назначением средств на содержание подопечных, долг города перед этими сиротами составил 6 миллионов рублей. По республике эта величина раза в 3 больше. Почему так происходит? А потому, что ни один из Федеральных законов не устанавливает источник финансирования средств на государственное содержание детей, лишенных родительской опеки. Мне могут возразить, что есть Федеральный Закон «О дополнительных гарантиях детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей», в котором дается и расшифровывается понятие «полное государственное обеспечение детей», в статье 5 определены источники финансирования дополнительных гарантий (федеральный бюджет и бюджет субъектов федерации). Но судьи Верховного Суда РФ не рассматривают полное государственное обеспечение детей в качестве дополнительной гарантии детям сиротам, считая его (вполне обоснованно) основной гарантией. Поэтому ВС РФ констатирует: «Так как источник финансирования не определен законом, а выплата этих средств установлена действующим законодательством через органы местного самоуправления, следовательно, и средства для выплат должны изыскиваться местной властью». Вот и получается, что благополучие и выживание детей-сирот зависит не от Государства (как это установлено Конвенцией) а от степени финансового благополучия муниципального органа. При таком положении, естественно, не выполняется ни СК РФ (статья 150), ни Постановление Правительства № 409. Что делать? Надо внести изменения в ФЗ «О дополнительных гарантиях детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей», а для этого надо всего лишь изменить его название: ФЗ «О социальных гарантиях детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей».

Данная аналитическая записка, безусловно, не претендует на полноту анализа. Она составлена с одной лишь целью: обосновать необходимость срочных мер, направленных на совершенствование действующего законодательства с учетом лоббирования интересов детей.